Kommissionens meddelelse om krisestyring i finanssektoren

Dato 19 nov. 2010

 

Den 20. oktober 2010 fremsatte Europa-Kommissionen i en meddelelse de hovedelementer, som Kommissionen har til hensigt at følge i bestræbelserne på at indføre en overordnet EU-retlig ramme for den fremtidige krisestyring i finanssektoren. Det forventes, at meddelelsen i løbet af foråret 2011 vil blive ledsaget af lovgivningsmæssige forslag fra Kommissionen til brug for den fremtidige regulering i forbindelse med krisestyring i finanssektoren.

 

I meddelelsen analyserer Kommissionen den gældende regulering af krisestyring og afvikling inden for finanssektoren og beskriver desuden et nyt regelsæt, som Kommissionen ønsker at udvikle, hvori de nationale myndigheder tildeles mere effektive værktøjer til at håndtere krisestyring i finanssektoren. Værktøjerne vil primært omfatte følgende tre kategorier:

  • Forberedende og forebyggende foranstaltninger
  • Tidlig tilsynsmæssig indgriben
  • Afviklingsrelaterede værktøjer og beføjelser

Meddelelsen følger i kølvandet på to tidligere meddelelser fra Kommissionen af henholdsvis oktober 2009 og maj 2010, samt en af Europa-Parlamentet udsendt betænkning om grænseoverskridende krisestyring fra juni 2010.

 

Baggrund og formål

På baggrund af en række højt profilerede bankkrak under finanskrisen blev der udtrykt en generel bekymring inden for finanssektoren i Europa, om hvorvidt de hidtidige krisestyringsordninger og afviklingsmekanismer i tilstrækkelig grad repræsenterede et tidssvarende retsmiddel for de nationale myndigheder til at håndtere omfattende krisestyring.

 

Kommissionen fandt de eksisterende systemer og værktøjer, regeringsmyndighederne hidtil havde haft mulighed for at anvende, herunder primært kapitaltilførsel, lempelsesforanstaltninger og likviditetsstøtte, uegnede til at stabilisere de nødlidende institutioner på en tilfredsstillende måde, ikke mindst fordi de påførte de nationale offentlige finanser store omkostninger.

 

Kommissionen gjorde sig derudover en række yderligere betragtninger.

 

Først undervejs i krisen blev de nationale myndigheder bekendte med den betydelige systemiske skade, bankernes fallit ville medføre, navnlig på grund af den samfundsmæssige betydning varetagelsen af bankfunktionerne udgjorde, hvorfor de havde en væsentlig interesse i at opretholde stabiliteten i sektoren. I mangel af velordnede likvidationsmekanismer så EU-landene imidlertid ingen anden løsningsmodel end at finansiere redningen af deres respektive banksektorer via statsstøtte med betydelige omkostninger for de offentlige finanser til følge.

 

Finanskrisen illustrerede ligeledes, at fordi mange banker driver virksomhed i hele Europa, kan én banks problemer hurtigt sprede sig, ikke blot til resten af den nationale finanssektor, men også ud over landets grænser til de øvrige medlemslandes sektorer. Kommissionen identificerede derfor et behov for krisestyringsordninger til forebyggelse af grænseoverskridende bankkrak ved at sikre, at myndighederne samordner deres praksis og i det hele taget samarbejder så meget som muligt.

 

Det er på baggrund af ovenstående betragtninger, at Kommissionen i meddelelsen redegør for de politiske retningslinjer, der påtænkes udmøntet i et forslag i foråret 2011. Regelsættet indeholder en strammere EU-retlig regulering, der i tilstrækkelig grad skal gøre myndighederne i stand til tidligt i forløbet at håndtere nødstedte banker og investeringsselskaber og på den måde undgå systemisk skade inden for finanssektoren, vel og mærke uden dette sker på skatteydernes regning.

 

Det er dog væsentligt at holde sig for øje, at det nye regelsæt ikke er ensbetydende med et forsøg på at afholde banker fra at gå fallit, men skal sikre finansiel stabilitet som helhed, skulle en enkelt eller flere banker gå fallit.

Hvor bankerne tidligere kunne regne med at blive reddet af de nationale myndigheder i mangel af alternativer for disse, søges der ny etableret nye og anderledes effektive værktøjer, som staterne kan bruge i forbindelse med redningsaktionerne. Tanken er således, at regelsættet vil indeholde en generelt strammere regulering, men også udgøre et incitament for bankerne og de øvrige finansielle institutioner til i højere grad at agere mere langsigtet og velovervejet.

 

Det nye regelsæt

Kommissionen vil som ovenfor nævnt udarbejde et nyt regelsæt for krisestyring i finanssektoren, der skal finde anvendelse for alle kreditinstitutioner samt visse investeringsselskaber, uanset om disse måtte drive grænseoverskridende virksomhed eller ej. For andre finansielle institutioner, herunder forsikringsselskaber, investeringsfonde og centrale modparter, vil Kommissionen fortsætte det analyserende arbejde, inden man aflægger rapport om det eventuelle behov for krisestyringsordninger og afviklingsmekanismer for disse ultimo 2011.

 

Indledningsvis foreslår Kommissionen som noget nyt, at der, ud over de eksisterende tilsynsmyndigheder, oprettes nationale afviklingsmyndigheder til at varetage udøvelsen af afviklingsbeføjelserne. Det fremstår som to væsentlige principper, at sidstnævnte bør fungere som administrativ myndighed, ligesom den i øvrigt effektivt bør adskilles fra tilsynsmyndigheden.

 

Selve regelsættet omfatter tre kategorier af foranstaltninger, som de nationale myndigheder kan anvende i forbindelse med krisestyring af finansielle institutioner:

 

Forberedende og forebyggende foranstaltninger

Formålet med flere og mere omfattende foranstaltninger vil være at øge chancerne for tidligt i forløbet at imødegå problemerne og derigennem forberede virksomhederne og myndighederne på at håndtere disse mere effektivt. I forhold til den nugældende lovgivning vil de nye foranstaltninger blive stillet myndighederne til rådighed på et tidligere stadie, således at man hurtigere kan identificere problemerne før de resulterer i nødlidende institutioner.

  • Øget tilsyn
  • Specificering af under hvilke omstændigheder overførsel af aktiver inden for en koncern kan finde sted
  • Genopretnings- og afviklingsplaner
  • Deciderede forebyggelsesbeføjelser, f.eks. ved at pålægge finansielle institutioner at ændre deres forretningsaktiviteter eller selskabsstruktur.

Tidlig tilsynsmæssig indgriben

Derudover ser Kommissionen gerne, at myndighederne gives beføjelser til at gribe ind over for begyndende problemer ved at tillade en tidlig tilsynsmæssig indgriben, f.eks. gennem udskiftning af bankens ledelse eller ved at forbyde udbetaling af udbytte.

 

Afviklingsrelaterede værktøjer og beføjelser

Meddelelsen indeholder endelig en omfattende analyse af redskaberne i forbindelse med selve afviklingen af nødlidende finansielle institutioner. Som hovedregel bør sådanne virksomheder afvikles ved almindelig insolvensbehandling, men Kommissionen anerkender dog – bl.a. på baggrund af den væsentlige systemiske betydning disse har – at afviklingen af hensyn til den finansielle stabilitet i nogle tilfælde gør det nødvendigt at likvidere sådanne institutioner under mere ordnede forhold. Endeligt kan det komme på tale at bevare enheden via en omstrukturering som going concern, omend det kun bør være relevant i meget få tilfælde.

 

Såfremt en afvikling under ordnede forhold vil være tilfældet, navnlig hvor en almindelig likvidation vil medføre problemer med den finansielle stabilitet, vil de konkrete afviklingsværktøjer eksempelvis omfatte:

  •  Muligheden for at lade virksomheden eller en del heraf sælge til en sund institution uden aktionærernes godkendelse
  • Etablering af en midlertidig brobank, der vil gøre det muligt for myndighederne at sikre videreførelsen af de væsentligste serviceydelser og på den måde styre konkursen på en velordnet måde
  • Muligheden for at adskille aktiver og overføre disse til en særskilt formidlende virksomhed med det formål at rense den nødlidende banks balance.

Herudover påtænker Kommissionen at undersøge mulighederne for supplerende mekanismer til at sikre finansiel stabilitet, herunder gældsnedskrivning, såfremt de nævnte værktøjer konkret viser sig utilstrækkelige.

 

Generelt er afviklingsværktøjerne meget omfattende og vil i nogle tilfælde gribe ind i både aktionærers og kreditorers rettigheder samt muligvis berøre modparter og markedsordninger. Regelsættet skal derfor indeholde sikkerhedsforanstaltninger og evt. kompensationsmekanismer for at opveje hensynene til disse.

 

Finansieringen af afviklingen af nødlidende institutioner udgjorde en vigtig del af Kommissionens overvejelser. Af meddelelsen fremgår det, at omkostningerne fremover primært bør afholdes af aktionærer og kreditorer, men at der derudover bør oprettes nationale afviklingsfonde, der skal understøtte finansieringen af bankafvikling.

 

Koordinering af grænseoverskridende krisestyring

Ud over en gennemgang af regelsættet indeholder meddelelsen Kommissionens opfattelse af mulighederne vedrørende behovet for yderligere foranstaltninger for en samlet koordinering af værktøjerne for afviklingen af integrerede europæiske bankkoncerner.

 

I mangel af en harmoniseret ordning for insolvens og en fælles europæisk tilsynsmyndighed er det imidlertid Kommissionens opfattelse, at en integreret afviklingsmodel på EU-plan givetvis vil være vanskelig at indføre for nuværende. I stedet anbefaler Kommissionen derfor, at man til at starte med søger at koordinere afviklingsværktøjerne for bankkoncerner ved at kræve, at myndighederne hører hinanden og samarbejder, når forbundne enheder skal afvikles. Kommissionen vil dog gøre sig yderligere overvejelser fremover i denne forbindelse.

 

Kommende initiativer om en EU-ramme for krisestyring i finanssektoren

Den seneste meddelelse fra Kommissionen er udtryk for et skridt på vejen mod en overordnet koordinering af medlemsstaternes værktøjer i forbindelse med krisestyring i finanssektoren.

 

Ud over det omtalte regelsæt, der vil få betydning for udformningen og ledsage det formelle forslag i foråret 2011, vil Kommissionen udfærdige en rapport i slutningen af 2012 om behovet for yderligere harmonisering af de nationale ordninger for bankernes insolvens, ligesom Kommissionen parallelt med revisionen af forordningen om Den Europæiske Banktilsynsmyndighed i 2014 vil vurdere, hvorledes et mere integreret regelsæt vedrørende afvikling af grænseoverskridende bankkoncerner bedst egner sig.

 

 

Hvis du har spørgsmål eller ønsker yderligere information om Kommissionens meddelelse, er du velkommen til at kontakte advokat Dan Moalem (dmo@mwblaw.dk) eller advokat Henning Hedegaard Thomsen (hht@mwblaw.dk).

 

Ovenstående er ikke juridisk rådgivning, og Moalem Weitemeyer Bendtsen indestår ikke for, at indholdet af ovenstående er korrekt. Moalem Weitemeyer Bendtsen har med ovenstående ikke påtaget sig ansvar af nogen art som konsekvens af en læsers benyttelse af ovenstående som grundlag for beslutninger eller overvejelser.